行政機關和事業(yè)單位的管理制度并不缺失,問題的關鍵在于,不少行政機關和事業(yè)單位管理的制度,都是人事或財政部門的一些規(guī)范性文件,而沒有上升到法律的層面,法制化程度比較低
“吃空餉”的行為在縣級和縣級以下的基層單位更容易發(fā)生。因為在制度網(wǎng)絡的末梢,外在的約束條件和限制逐漸減弱,有法不依、有章不循的現(xiàn)象更加突出
“吃空餉”的行為在法律上屬于典型的不當?shù)美袨?這種不當?shù)美袨?損害的是國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位的合法利益,給國有資產(chǎn)造成了損失,依法應當將取得的不當?shù)美颠�給相關的單位。
專家認為,“吃空餉”既是“私吃公”,也是“公吃私”,其實質(zhì)是公共權力的濫用。“私吃公”是因為少數(shù)公共部門和公職人員為滿足私利而貪占公共資源,以地方或局部利益損害國家利益或公共利益。“公吃私”是因為少數(shù)公共部門和公職人員以“公”之身份侵害納稅人之個體權利。但無論是“私吃公”還是“公吃私”,本質(zhì)上都是一樣的——利用公共權力滿足私利。由此可以確定,“吃空餉”具有腐敗性質(zhì)。如果吃空餉是故意的甚至是惡意的,那么應該追究法律責任,進行嚴肅的處理。而不僅僅是簡單地予以懲罰
十多年前,從某醫(yī)學院畢業(yè)的吳文榮回到家鄉(xiāng)山東省魚臺縣,托同村一位長輩幫忙找工作,想一圓自己的“白衣天使”夢。沒想到,這一等就是13年,最終只能在街頭擺攤度日。就在她夢想破滅心灰意冷之時,卻在一次偶然的機會中發(fā)現(xiàn),自己的檔案資料竟在11年前就被他人冒用,冒名頂替者正是當初所托長輩的女兒,而且冒名頂替者一直在縣里兩家醫(yī)院“吃空餉”。
冒名頂替吃十年空餉
近日,《法制日報》記者采訪了吳文榮,了解到此事的前前后后。
吳文榮告訴記者,冒名頂替者吳麗麗一直未到招聘單位魚臺縣第二人民醫(yī)院上班,而是一直以臨時工的身份并用真實姓名在魚臺縣人民醫(yī)院工作。但是魚臺縣第二人民醫(yī)院卻一直在給吳麗麗發(fā)放工資和福利。
對于吳文榮所說的冒名頂替,繼而又“吃空餉”一事,魚臺縣有關部門在對此事的調(diào)查結論中是這樣說的,“由于當時縣二院技術水平不高,單位經(jīng)營管理不善,醫(yī)院經(jīng)濟效益較差,正常上班人員的工資發(fā)放數(shù)也較低,故醫(yī)院就沒有安排這些人上班,讓他們在家等著,待醫(yī)院條件好些后再安排他們上班,醫(yī)院為他們繳納了養(yǎng)老保險金。一直到現(xiàn)在,這些聘用制人員,縣二院仍然沒有安排他們到醫(yī)院上班”。
吳文榮認為,沒有安排上班,并不代表沒有發(fā)工資。
2009年6月,吳文榮以侵犯姓名權為由,向魚臺縣人民法院提起訴訟。法院在審理此案期間,通過證據(jù)保全從當?shù)厝耸虏块T調(diào)取的機關事業(yè)單位工作人員正常晉升級別檔次工資花名冊顯示,冒名的“吳文榮”——吳麗麗的工齡從1998年開始計算,直到2008年,魚臺縣第二人民醫(yī)院依然在為其發(fā)放工資。而且隨著工齡的增長,工資也隨之增長。
法院事后審理查明,2004年6月,冒名頂替吳文榮的工作關系轉(zhuǎn)到了魚臺縣中醫(yī)院,但是第二人民醫(yī)院的工資依然照發(fā)。吳文榮說,吳麗麗的空餉從一家醫(yī)院“吃”到了第二家醫(yī)院。
2009年12月,魚臺縣人民法院對此案一審判定,由冒名頂替者賠償吳文榮精神損害撫慰金5000元。一審判決下達后,吳文榮不服,向山東省濟寧市中級人民法院提出上訴。
“吃空餉”致國資損失
吳文榮認為,如果不是有關部門把關不嚴,吳麗麗不可能冒名頂替吃10年空餉。因此,在上訴時,她將魚臺縣衛(wèi)生局和魚臺縣人事局一并告上了法庭。
濟寧市中院審理后認為,魚臺縣人事局、魚臺縣衛(wèi)生局均是行政管理部門,其對吳文榮工作關系和人事關系的審批行為,屬于行政管理行為,不屬于人民法院受理民事案件的范疇,因此吳文榮通過此案訴魚臺縣人事局、魚臺縣衛(wèi)生局承擔民事責任,于法無據(jù),不予支持。
據(jù)魚臺縣知情人士透露,盡管在吳文榮案中,并沒有追究魚臺縣人事局、魚臺縣衛(wèi)生局的責任,但是就吃空餉一事本身而言,在魚臺縣當?shù)夭⒉皇鞘裁聪『笔隆?/p>
據(jù)了解,吳文榮被冒名頂替的那一年,正值當?shù)匦l(wèi)生系統(tǒng)公開招聘。魚臺縣中醫(yī)院院長在給當?shù)胤ㄔ旱墓P錄中表明,“具體時間已記不清了,是衛(wèi)生系統(tǒng)最后一批聘干人員,是掛編掛在這里的……這一批有二十多個,大部分是衛(wèi)生系統(tǒng)的子女……因為他們是在編人員,這一部分有經(jīng)費,院里給他們交保險了……現(xiàn)在掛聘的都不再交保險了”。
《法制日報》記者在采訪中了解到,在“吃空餉”事件中,還有一大問題就是,在追回“吃空餉”期間所發(fā)工資時,應如何查處?
吳麗麗“吃空餉”事發(fā)后,吳麗麗的父親向魚臺縣紀委上交了違紀款共14000余元。而據(jù)吳文榮介紹,對于吳麗麗“吃空餉”的金額究竟有多少,至今仍無定論。魚臺縣當?shù)赜嘘P部門查明,吳麗麗的空餉吃到了2007年。但來自當?shù)厝耸虏块T的記錄表明,至少到2008年,吳麗麗仍在領工資,“吳文榮”僅2008年單月工資便達到了765元。
吳文榮的代理律師潘強認為,“吃空餉”的行為在法律上屬于典型的不當?shù)美袨?根據(jù)民法通則第九十二條規(guī)定:“沒有合法根據(jù),取得不當利益,造成他人損失的,應當將取得的不當利益返還受損失的人。”吳麗麗同其中一家醫(yī)院存在勞動關系,屬于該醫(yī)院的正式員工,但是始終沒有上班,也就是說,她在沒有提供相應的服務和勞動的前提下,卻獲得勞動報酬。這種不當?shù)美袨?損害的是國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位的合法利益,給國有資產(chǎn)造成了損失,依法應當將取得的不當?shù)美颠�給相關的單位。
“吃空餉”背后的制度成因
“‘吃空餉’的情況種類繁多,比如說有的是個人‘吃空餉’,有的是集體‘吃空餉’,其實是一種不勞而獲。這種情況在幾年前就有,有些地方還曾專門整頓‘吃空餉’的問題。而近期這一系列的問題又曝出來,說明我們看到的還只是冰山一角而已,冰山下面的情況可能更嚴重,很多人將公共財政當成了唐僧肉。”清華大學法學院教授王錫鋅對《法制日報》記者說。
在一些業(yè)內(nèi)專家看來,不斷被曝光的吃空餉事件,暴露出了當前行政體制內(nèi)的某些深層次弊端,而其本質(zhì)上是一種腐敗現(xiàn)象。
有學者認為,“吃空餉”既是“私吃公”,也是“公吃私”,其實質(zhì)是公共權力的濫用。“私吃公”是因為少數(shù)公共部門和公職人員為滿足私利而貪占公共資源,以地方或局部利益損害國家利益或公共利益。“公吃私”是因為少數(shù)公共部門和公職人員以“公”之身份侵害納稅人之個體權利。但無論是“私吃公”還是“公吃私”,本質(zhì)上都是一樣的——利用公共權力滿足私利。由此可以確定,“吃空餉”具有腐敗性質(zhì)。
“‘吃空餉’的行為在縣級和縣級以下的基層單位更容易發(fā)生。因為在制度網(wǎng)絡的末梢,外在的約束條件和限制逐漸減弱,有法不依、有章不循的現(xiàn)象更加突出。此時,人情關系和權力的介入,會對制度的嚴格執(zhí)行構成很大的沖擊,讓‘吃空餉’的行為屢禁不止、防不勝防。”潘強進一步向記者分析說。
中國政法大學法治政府研究院教授王敬波說,“大面積‘吃空餉’反映出了當前基層行政機關和事業(yè)單位管理的漏洞很多。尤其是信息公開的工作以及監(jiān)察制度還有很大的發(fā)展空間,財政和人事信息不公開,行政機關和事業(yè)單位管理就沒有社會公眾的監(jiān)督,或是監(jiān)督不力,這是造成很多地方存在‘吃空餉’的主要原因”。
王敬波認為,從制度層面來看,行政機關和事業(yè)單位的管理制度并不缺失,問題的關鍵在于,不少行政機關和事業(yè)單位管理的制度,包括薪酬管理制度,都是人事或財政部門的一些規(guī)范性文件,也就是群眾俗稱的“紅頭文件”,而沒有上升到法律的層面,法制化程度比較低。這就使得外部監(jiān)督無法作為,沒有一個很好的監(jiān)督渠道。
“行政機關及部分事業(yè)單位的人員工資發(fā)放都依靠公共財政,但由于現(xiàn)在很多地方對這些所謂‘在編’人員的管理都是作為一個內(nèi)部行為來進行,法制化程度和信息公開化程度都比較低,淡化了其公共財政的屬性,導致了很多漏洞的出現(xiàn)。”王敬波說。
如何杜絕“吃空餉”現(xiàn)象?王敬波認為,首先應該提高公共財政和人事制度的法制化程度,變現(xiàn)有的內(nèi)部管理為社會管理。體制內(nèi)人員薪酬是社會財富的積累,其使用、工資標準的制定、漲工資等問題,絕不是單位內(nèi)部的問題,而應是一個社會問題,是公共財政的問題,因此,相關人員的薪酬發(fā)放和人事動遷都應上升到法規(guī)和法律的層級,在法制化的層面操作,淡化內(nèi)部管理的色彩。此外,還應該做到真正的信息公開,讓群眾知道行政機關和事業(yè)單位究竟有多少人員,這些人又是怎么進來的。
王錫鋅認為,要加強對“吃空餉”行為的制裁力度。“很多地方只是簡單地追回了所吃的空餉,但是如果吃空餉是故意的甚至是惡意的,那么應該追究法律責任,進行嚴肅的處理。而不僅僅是簡單地予以懲罰”。
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在近日重慶發(fā)生的“吃空餉”事件中,經(jīng)過多方調(diào)查取證,重慶市萬州區(qū)嚴肅處理了社會反映的萬州區(qū)前區(qū)長李世奎的女兒李果“吃空餉”事件,由紀委責成人力資源和社會保障局按規(guī)定對李果予以辭退,李果兩年間所領取的工資、津貼與福利等收入全額退還。
萬州區(qū)人力資源和社會保障局對此表示,兩年期間的工資、津貼及福利不是一成不變的……還需要進一步逐月地核實李果領取的準確金額。“是多少就是多少,絕對不能少退一分一厘”。
而在湖南省寧遠縣中學教師“吃空餉”事件中,在2009年解除38名教師的教職后,2010年寧遠縣又停發(fā)了22名教師的工資。2010年10月,寧遠縣教育局向縣財政局工資統(tǒng)發(fā)中心發(fā)出《關于停發(fā)李平等22名教師工資的報告》:“我系統(tǒng)現(xiàn)有李平等22名教師擅自離崗,請從2010年11月1日起停發(fā)工資。”
按照上述數(shù)字進行計算,從2009年至2010年,因離崗不歸,寧遠縣共解除教職和停發(fā)工資的教師至少有60名。這60人中,或多或少不同程度地領過空餉。以每位教師每年的工資和各項保險最低2萬元計算,這60名教師若吃一年空餉,就將吃掉財政120萬元。本報記者杜曉 本報實習生谷艷東
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